Техническая помощь России


 Международная техническая помощь России является принципиально новой для нее формой консалтинга*. Эта помощь стала оказываться лишь с конца 80-х - начала 90-х годов, причем первоначально на негосударственной основе (различными частными фондами: Сороса, советско-американских инициатив и т.д.).

*В отличие от импорта экспорт технической помощи (в основном в форме инженерно - консалтинговых услуг) активно осуществлялся СССР.

Первая официальная программа по оказанию технической помощи СССР на государственной основе была принята в декабре 1990 г. Комиссией Европейских сообществ, а отбор конкретных проектов по ней начался лишь в 1991 г. До этого техническая помощь России со стороны международных организаций и зарубежных государств не оказывалась и не могла оказываться из-за наличия политических, идеологических и экономических причин.

Существующие программы технического содействия России можно разделить (по источникам) на следующие группы:

1) помощь межгосударственных организаций;

2) помощь правительств и местных органов власти отдельных зарубежных государств;

3) помощь неправительственных организаций.

На оказание технической помощи России по всем вышеперечисленным источникам выделяется (оценочно) 2 млрд. дол. в год. Однако до недавнего времени основная доля этих средств затрачивалась только на оплату услуг зарубежных консультантов и преподавателей, т.е. в денежной форме границ России эта помощь не пересекала.

Изменения в формах технического содействия начались в 1993-1994 гг., когда рядом организаций стали приниматься решения о выделении денежных средств не только зарубежным, но и российским консультантам и преподавателям. Первыми в этом отношении были негосударственные фонды (в частности, фонд Сороса), затем международные организации (ЕС, Всемирный банк). В настоящее время значительная часть российской научной и научно-внедренческой деятельности в сфере экономики и управления финансируется из зарубежных источников.

С 1993 г. начали в массовом порядке реально осуществляться консалтинговые и тренинговые проекты. Техническая помощь СНГ со стороны ЕС проводится по программе ТАСИС (Техническое содействие Содружеству Независимых Государств - с декабря 1990 г.). Увеличилось количество частных фондов, оказывающих консультационную и тренинговую помощь.

Активизировалась помощь со стороны правительств зарубежных государств. В частности, к ним добавились такие страны, как Канада, Япония, Швейцария и ряд других. В крупных масштабах оказывалась правительственная помощь США. Если на первом этапе (1989-1992 гг.) она была сравнительно невелика (тогда в технической помощи доминировали ЕС и входящие в него страны - на них приходилось 2/3 общего объема мировой помощи России), то уже в 1993 г. правительством США было выделено на техническую помощь России 234 млн. дол., а в 1994 г. она достигла рекордного уровня - 1,3 млрд. дол., т.е. составила сумму, в 2 раза большую, чем по программе ТАСИС на тот же год. Правда, в 1996 г. она сократилась до уровня 1993 г., что было связано с рядом политических причин (критика политики правительства США со стороны республиканского большинства в Конгрессе и т.д.).

Охарактеризуем три основные группы источников получения Россией технической помощи.

Первая группа

• Европейский союз

Объем ассигнований по программе ТАСИС за 1991-1995 гг. составил для России 794,89 млн. ЭКЮ (около 1 млрд. дол.).

Однако это является лишь первичным показателем технической помощи;

конечным показателем реальной помощи должна стать оценка эффективности самих проектов. ЕС осуществляет мониторинг и оценку результативности консультационных и тренинговых проектов в рамках технической помощи по собственной методике, выделяя для этого группы соответствующих консультантов-инспекторов.

Наиболее крупными проектами технической помощи, принятыми для России со стороны ЕС, являлись:

поддержка Российского центра приватизации - 10 млн. ЭКЮ;

консультирование в области банковского дела - 5 млн. ЭКЮ;

поддерживающие центры для предприятий Западной Сибири - 7 млн. ЭКЮ;

поддерживающие центры для предприятий городов "золотого кольца" - 4,5 млн. ЭКЮ;

проект развития финансовых институтов - 5,5 млн. ЭКЮ;

поддерживающие центры для предприятий Юго - Запада России (Ростов - на - Дону, Краснодар) - 7 млн. ЭКЮ.

В Индикативной программе ТАСИС для России выделялись следующие приоритетные направления:

1) реорганизация и развитие предприятий;

2) поддержка сельскохозяйственного сектора;

3) капитализация военной конверсии;

4) человеческие ресурсы;

5) энергетика;

6) экология;

7) наука;

8) транспорт.

• Мировой банк (Международный банк реконструкции и развития - МБРР) Начав активно осуществлять проекты технической помощи России на первом этапе и выделив на эти цели сразу достаточно крупные суммы (в 1992 г. - около 200 млн. дол.), Мировой банк продолжал наращивать их и на последующих этапах.

Крупнейшим из всех проектов технической помощи России со стороны Мирового банка является программа "Подготовка кадров для рыночной экономики". На него на первом этапе (1995-1996 гг.) было выделено около 41 млн. дол., в 1997-1998 гг. было добавлено еще 70 млн. дол. (так называемый "образовательный заем"). Подготовительные работы продлились с середины 1992 г. по конец 1994 г., т.е. заняли два с половиной года и потребовали больших усилий зарубежных и российских экспертов (был подготовлен ряд промежуточных докладов, проведены обследования и т.д.).

• Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР)

ЕБРР осуществляет свою деятельность в тесном контакте с программой ТАСИС. Ряд проектов в рамках ТАСИС финансируется непосредственно через ЕБРР (например, центры поддержки предприятий). Отличие деятельности ЕБРР от ЕС в этой области состоит в том, что Банк финансирует не только техническую помощь, но и непосредственно инвестиции в российскую экономику (через систему венчурных фондов), рассматривая консалтинговые и тренинговые услуги как меры по созданию условий для таких инвестиций.

• Международная организация труда (МОТ) МОТ оказывала на втором этапе помощь в исследовании вопросов менеджмента и консалтинга, а также в издании книг по этим вопросам.

Вторая группа

• Правительство Великобритании осуществляет деятельность через Британский правительственный фонд ноу-хау.

• Правительство Германии работает в области тренинга. В частности, оно осуществило в сотрудничестве с программой ТАСИС крупный проект в сфере переподготовки офицеров, увольняющихся в запас из Российской Армии.

• Правительство США проводит свою деятельность через три основных правительственных органа:

1) Агентство США по международному развитию (AMP США);

2) Информационную службу США (ЮСИС);

3) Американский корпус мира.

AMP США является наиболее масштабным каналом технической помощи России со стороны правительства США. В 1993 г. по его каналам было выделено на эти цели 234 млрд. дол., в 1994 г. - 1,3 млрд. дол. Однако в 1995 г. объем помощи был резко снижен (в частности, под влиянием критики в Конгрессе со стороны республиканцев) и составил 287 млн. дол., т.е. вернулся к уровню 1993 г. В 1996 г. этот объем составил не более 120 млн. дол.

Отличие проектов технической помощи, осуществляемых через AMP, от проектов в рамках программ ЕС и Всемирного банка заключается, в частности, в более быстром ее предоставлении. Срок от получения заявки до предоставления финансирования по линии AMP в России составляет около 6 месяцев ( в отличие от ЕС и Всемирного банка, в которых этот срок составляет 2-2,5 года).

Другое отличие предоставления технической помощи через AMP - более крупный, чем по линии ТАСИС, размер субсидирования проектов. Например, на проект реформирования системы здравоохранения в России было выделено 44 млн. дол. (почти столько же, сколько по всем шести крупнейшим проектам ТАСИС, перечисленным выше), на реформу российской юридической системы было предоставлено 12,2 млн. дол. и т.д.

• Корпус мира США. Через него осуществляются проекты технической помощи, финансируемые правительством США, но использующие труд добровольцев (т.е. лиц, не получающих непосредственно гонораров за свою работу, им выплачиваются только командировочные). В России Корпус мира имеет отделения в Москве, Саратове и Владивостоке.

• Правительство Японии активизировало свою деятельность на втором этапе. В 1993-1994 гг. были осуществлены тренинговые программы поддержки новых экономических структур и малого бизнеса (в сотрудничестве между Российским антимонопольным комитетом и японским Министерством промышленности и внешней торговли), а 27 ноября 1994 г. был подписан Меморандум о техническом содействии правительства Японии проводимым в Российской Федерации реформам по переходу к рыночной экономике.

• Правительство Канады оказывало техническую помощь на двусторонней основе, в основном не напрямую, а через КЕСО - Канадскую службу технического содействия, имеющую статус неправительственной некоммерческой организации, но частично финансируемой Канадским агентством международного развития (канадский аналог ЮСЕЙДа).

Третья группа

Неправительственные организации как источник технической помощи России представлены частными фондами и другими некоммерческими организациями, в основном из США и Германии.

• В США насчитывается 69 американских неправительственных организаций, оказывающих техническую помощь России. Примеры их деятельности

Фонд Сороса (США):

1) выделил 100 млн. дол. на развитие научных исследований в России;

2) спонсировал открытие Российской экономической школы на базе ЦЭМИ РАН и Московского университета;

3) в 1996 г. выделил 200 млн. дол. на развитие университетов в российских регионах.

• Корпус граждан за демократию (США) - неправительственная организация, в которую входит ряд корпораций США и отдельных граждан. Осуществил две программы для России: 1) программу технического сотрудничества и 2) программу развития предпринимательства.

• Американская ассоциация юристов объединяет 15 тыс. юристов США. Подготовлены две программы: 1) "Инициатива по развитию демократии" для России и СНГ; 2) законодательные реформы в России и СНГ. В этих программах предполагаются на некоммерческой основе разработка проектов законов, консультирование по созданию общественных организаций и реформам управления.

• Германия:

Фонд Эберта;

Фонд Аденауэра.

• Канада:

Канадская служба технического содействия (КЕСО).

В каждой из перечисленных организаций разработаны специальная процедура подачи и правила отбора заявок на техническую помощь. Рассмотрим их на примере ЕС.

В ЕС разработан специальный формуляр заявки от конечного получателя технической помощи из России. Заявки на получение технической помощи подаются в Российское бюро по использованию консультационно-технического содействия ЕС потенциальными конечными получателями помощи, т.е. только российскими организациями и гражданами, а не европейскими фирмами и учреждениями, которые будут ее осуществлять. Подателями заявки из России могут быть:

правительственные учреждения на государственном или местном уровне;

кооперативы или ассоциации;

частные предприятия;

государственные предприятия;

университеты и другие учебные и научные заведения;

любые законным образом зарегистрированные индивидуальные предприниматели.

Существует ряд критериев, которым должны соответствовать отобранные проекты:

1) соблюдение "буквы и духа" Индикативной программы технической помощи ЕС;

2) интегрируемость проекта, т.е. возможность увязки его с другими;

3) воздействие проекта на процесс экономических преобразований на макроэкономическом уровне;

4) вклад проекта в передачу профессиональных навыков и ноу-хау, необходимых для эффективного функционирования рыночной экономики;

5) смягчение острых социальных проблем, с которыми приходится сталкиваться в процессе преобразований общества в целом;

6) мультипликативный (умножающий) эффект оказываемого проектом воздействия: возможность переноса опыта.

Сама процедура выбора проектов осуществляется следующим образом.

Этап 1. Сбор и первичная оценка заявок в Российском бюро по использованию консультационно-технического содействия ЕС. Российское бюро укомплектовано специалистами, как из России, так и из стран ЕС, а также включает представителей руководящего звена соответствующих российских министерств и ведомств. Деятельность бюро подотчетна национальному координатору, который назначается по согласованию между правительством РФ и Комиссией ЕС из числа членов российского правительства.

В процессе первичной оценки проводятся проверка правильности заполнения формуляра и составления пояснительной записки и определение соответствия представленного проекта Индикативной программе, а также могут уточняться и корректироваться отдельные параметры проекта.

После этого сотрудниками бюро заполняются регистрационные карточки проекта, которые заносятся в компьютер под соответствующим регистрационным номером.

Как показывает опыт, на первом этапе принимаются практически все заявки, соответствующие приоритетным направлениям Индикативной программы.

Зарегистрированные заявки направляются в Генеральную дирекцию по внешним отношениям (DG-1) Европейской комиссии (ЕК).

Этап 2. Отбор и адаптация проектов для включения в секторальные программы действий. Отбор осуществляется отделом ТАСИС в Генеральной дирекции по внешним отношениям и Комитетом ТАСИС, состоящим из представителей стран-членов ЕС. Комитет высказывает свое мнение о проектах решений ЕК по вопросам технической помощи, особенно в том, что касается их реализации в целом, руководства программой и координации.

Однако за окончательный отбор проектов, которые будут финансироваться в рамках Индикативной программы, отвечает ЕК.

Используя Индикативную программу и поступившие заявки потенциальных российских получателей помощи, ЕК (в сотрудничестве с государственными органами РФ) составляет программы действий по соответствующим секторам помощи, выделенным в Индикативной программе. В программах действий излагается комплексная стратегия в выбранных секторах, и определяются основные мероприятия, по которым должна быть оказана поддержка. При этом заявки от потенциальных российских получателей помощи учитываются, но мероприятия могут разрабатываться и независимо от них.

После разработки каждая программа действий представляется в форме финансового предложения на утверждение представителей стран-членов ЕС в составе Комитета управления. Затем ЕК принимает окончательное решение о ее финансировании.

Этап 3. Подписание меморандума о финансировании Секторальной программы действий между ЕК и правительством РФ.

Этап 4. Проведение отбора исполнителей проектов и подписание контрактов с ними. На этом этапе отбираются консультационные и учебные организации, которые будут реализовывать передачу ноу-хау в рамках мероприятий, включенных в секторальные программы, на что, собственно, и выплачиваются (по контрактам с ЕК) средства, выделенные на техническую помощь. Кроме того, заключаются контракты на поставку оборудования, необходимого для осуществления соответствующих учебных и консалтинговых функций (компьютеры, демонстрационное оборудование, литература и т.д.).

Следуя своим принципам, ЕС предъявляет несколько основных требований для участия консультантов в реализации Программы технической помощи России:

участие открыто на равных условиях для всех физических и юридических лиц и компаний, имеющих национальность, или зарегистрированных головных организаций, или имеющих деловую прописку в одной из стран-членов ЕС либо в стране происхождения; закупаемое оборудование может поступать либо из страны, получающей помощь, т.е. России, либо из стран ЕС в соответствии с общей концепцией ЕС о стране происхождения;

комиссия должна удостовериться в том, что предложение, выбранное для любой операции, является наиболее экономически целесообразным, особенно учитывая уровень квалификации и гарантии, предоставляемые подателями предложений, стоимость и качество услуг, характер и условия их предоставления, расходы на их использование и их ожидаемую эффективность;

цены должны приводиться в европейской валютной единице (ЭКЮ), а расчеты должны производиться либо в ЭКЮ, либо в рублях.

Отбор исполнителей проектов и поставщиков оборудования проводится в следующих формах:

1) прямые (неконкурсные) соглашения;

2) открытый тендер;

3) ограниченный (закрытый) тендер.

Для контрактов о поставке оборудования используется прямое соглашение (до 50 тыс. ЭКЮ) или открытый тендер (свыше 50 тыс. ЭКЮ). В открытом тендере все заинтересованные стороны из ЕС и из стран-получателей содействия могут принять участие на равных основаниях. Приглашения к тендеру публикуются в соответствующих официальных изданиях, при этом сокращенное "Уведомление о тендере" публикуется в официальной газете ЕС на всех официальных языках Сообщества.

Поскольку в центре внимания Программы ТАСИС находится передача знаний и опыта, контракты о поставке оборудования субсидируются лишь в ограниченной степени (не более 10-15% стоимости проекта).

От общей суммы заказа зависит, каким способом принимается решение о финансировании контрактов о предоставлении консалтинговых услуг - посредством прямого соглашения или ограниченной тендерной процедуры. Ниже установленного предела (по условиям Программы ТАСИС его величина составляла 300 000 ЭКЮ) присуждение контрактам финансирования может осуществляться через прямое соглашение. В этом случае Комиссия на основе своих полномочий после проведения неофициального исследования нескольких конкурентов принимает решение о том, какой из консалтинговых фирм будет поручено выполнение определенного проекта.

Для операций по оказанию услуг, стоимость которых превышает установленный потолок, проводится ограниченный (закрытый) тендер. Весьма специальный характер большей части знаний и профессионального мастерства, требуемых в каждом отдельном случае, делает, по мнению ЕС, более целесообразным ограничение контрактов и тендеров кругом фирм или лиц, которые уже зарекомендовали себя благодаря своему успеху и опыту, накопленному в соответствующих областях. Генеральная дирекция по внешним сношениям ЕС составляет список подходящих кандидатур и активно пытается расширить эту базу, получая и принимая заявки от консультационных фирм и других потенциальных партнеров, кандидатуры которых подлежат рассмотрению. Эти заявки, сопровождаемые соответствующими презентациями, должным образом регистрируются с целью возможного использования. На основе этих источников составляется "короткий список" фирм для любого ограниченного тендера в рамках технического содействия.

Как только короткие списки и другие виды договорных документов утверждаются службами ЕК, начинается проведение тендерных процедур.

Предложения потенциальных исполнителей оцениваются только на основе качества и цены. Таким образом, хотя короткие списки составляются с должным учетом национального баланса в ЕС, при отборе предложений нет никаких ограничений, связанных с национальной квотой.

После окончательного отбора исполнителя ЕК принимает решение о финансировании контракта и подписывает его.

В контракте указывается дата начала выполнения работ по соответствующему проекту. Ее можно считать началом получения помощи по поданной заявке. Эффект же от этой помощи достигается лишь в процессе выполнения работ по проекту, причем его уровень зависит от умения использовать предоставленных специалистов.

Можно выделить ряд недостатков в осуществлении международной технической помощи России.

  • Зарубежные и отечественные эксперты отмечают излишнюю "забюрократизированность" процессов принятия решений при отборе проектов, рассмотрении заявок и выделении финансовых ресурсов. В ряде случаев сроки выделения средств затягиваются до двух и более лет.
  • Центр тяжести решений по объектам, субъектам и методам консультационно-технического содействия приходится на зарубежную сторону (проекты, по которым оказывается содействие, их исполнители - консалтинговые фирмы и учебные заведения, а также форма реализации проектов определяются органом, финансирующим эту помощь). Влияние же российской стороны на отбор проектов остается минимальным. Окончательные решения принимаются в штаб-квартирах международных экономических организаций и соответствующих ведомствах стран-доноров, что не всегда позволяет направлять помощь в те сферы, в которых особенно заинтересована российская сторона.
  • Следует выделить и еще одну существенную, до конца не решенную проблему: если практически все представители российской стороны, а также ЕС и других международных организаций (МОТ, МБРР) отмечают целесообразность совместной, равноправной работы западных и российских консультантов по осуществлению проектов технической помощи, то представители западных коммерческих консалтинговых фирм чаще всего такую возможность отрицают, используя, правда, не содержательные, а формальные аргументы (якобы такое участие запрещено правилами ЕС и соответствующими правительствами). Во многих случаях при осуществлении проектов технической помощи западные консультанты стремятся работать автономно, без использования российских специалистов. В результате Россия превратилась в крупного импортера консалтинговых услуг при недостаточном использовании собственного научно-внедренческого потенциала*.

*Определенные положительные сдвиги в этом направлении стали происходить лишь в последнее время. Многие международные организации (ЕС, Мировой банк, ЕБРР и т.д.) допускают теперь к участию в тендерах и российские консалтинговые фирмы - непосредственно или в партнерстве с западными.

  • Техническая помощь могла бы более активно использоваться для подготовки бизнес-планов, технико-экономических обоснований проектов, направленных на привлечение иностранных инвестиций. Известно, что сейчас руководители ряда западных фирм высказываются за переориентацию программ технической помощи России с программ передачи опыта на программы, формулирующие условия для поддержки торговых и инвестиционных проектов, осуществляемых западными корпорациями*.

*В качестве положительного примера можно привести деятельность региональных венчурных фондов ЕБРР и Российско-американского фонда предпринимательства (РАЕФ), которые осуществляют консультационные проекты, направленные на привлечение зарубежных инвестиций.

Как западная, так и российская стороны отмечают определенную неподготовленность российских менеджеров и предпринимателей к приему технической помощи, непонимание ее консультационной сути, стремление получить не столько консультацию, сколько деньги и оборудование.

В целом же в современных условиях, характеризующихся, с одной стороны, нехваткой средств, как у государства, так и у предприятий на инновационную деятельность и переподготовку кадров, а с другой, - высокой объективной потребностью в освоении знаний и опыта в области рыночной экономики, получение Россией международной технической помощи представляется необходимым условием ее развития.

Внутренняя техническая помощь в настоящее время недостаточно развита в России, что объясняется двумя основными причинами: 1) нехваткой у правительства денежных средств; 2) несформированностью "вкуса" к российской технической помощи у российских менеджеров и предпринимателей (при получении зарубежной технической помощи важную роль играют такие факторы, как возможности получения оборудования, зарубежных поездок и т.д.).

Внутреннюю техническую помощь в России оказывают государственные и полугосударственные организации - Фонд поддержки малого и среднего предпринимательства, Российский центр приватизации. Московское агентство развития предпринимательства, Национальный фонд подготовки финансовых и управленческих кадров и т.д. Однако их финансирование обеспечивается пока в основном, как и международная техническая помощь, за счет зарубежных источников финансирования: Мирового банка, ЕБРР, ЕС и т.д. (правда, в основном в форме кредитов под гарантии Российского правительства).




Навигация

« Определение и виды технической помощиПРОЦЕСС ОБУЧЕНИЯ КОНСУЛЬТАНТОВ ПО ЭКОНОМИКЕ И УПРАВЛЕНИЮ »



Не останавливайтесь, читайте дальше:



Популярные лекции
  • По экономике
  • По финансам
  • По праву
Помощь в написании