ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ


Правовое регулирование земельных отношений

 

Понятие «земля» многозначно и употребля­ется во многих смыслах - как территория госу­дарства, планета, природный ресурс и др. С юри­дической точки зрения, земля представляет интерес в двух основных аспектах: экономичес­ком и экологическом.

Экономическое значение земли состоит в том, что она является необходимым условием жизне­деятельности человека, вещественным фактором трудового процесса, главным средством произ­водства в сельском и лесном хозяйстве, а также поверхностью, пространственно-территориаль­ным базисом для размещения и развития всех от­раслей экономики, городов и т. д.

Экологическое значение земли заключается в том, что она представляет собой основу сущест­вования и воспроизводства человеческого обще­ства, главное звено биосферы планеты, осуще­ствляющее связь между всеми компонентами окружающей природной среды - воздухом, во­дой, животным и растительным миром, в том числе между органической и неорганической ма­терией. В этом смысле земля понимается как почва - поверхностный слой определенной тол­щины, обладающий естественным плодородием, то есть способностью обеспечивать существование и развитие живых орга­низмов.

Таким образом, юридически земля может рассматриваться, с одной сторо­ны, в качестве объекта различных прав - собственности, пользования, аренды и др., а с другой, - как объект правовой охраны окружающей природной среды.

Отношения по поводу земли, то есть в связи с ее рациональным исполь­зованием и охраной в целях воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды и защиты прав на землю граждан и организаций, называ­ются земельными отношениями.

Правовое регулирование земельных отношений осуществляется Консти­туцией РФ (ст. 9, 36), Земельным кодексом РСФСР 1991 г. (с последующи­ми изменениями и дополнениями) и другими нормативными актами, сово­купность которых составляет земельное законодательство. Наиболее важными среди них являются: федеральные законы «О мелиорации земель» 1996 г., «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» 1998 г., Закон РФ «О плате за землю» 1991 г., указы Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 № 1767, «О при­ведении земельного законодательства в соответствие с Конституцией РФ» от 24 декабря 1993 № 2287, «О продаже земельных участков гражданам и юри­дическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 14 июня 1992 № 631, Постановление Правительства РФ «Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами РФ земельных уча­стков» от 30 мая 1993 № 503 и др.

Осуществляемые в настоящее время реформы в земельно-аграрной сфе­ре вызывают необходимость обновления земельного законодательства, в ча­стности, предполагается принять новый Земельный кодекс Российской Фе­дерации.

Нормы, регулирующие земельные отношения, содержатся также в нор­мативных актах, определяющих правовой режим других природных ресур­сов (Лесном, Водном кодексах РФ, Законе РФ «О недрах» и др.), граждан­ском законодательстве, законодательстве о сельскохозяйственных кооперативах, крестьянских (фермерских) хозяйствах и др.

 

Понятие и состав земельного фонда

 

Совокупность земель в пределах границ Российской Федерации образу­ет земельный фонд. Он делится на несколько категорий земель в соответст­вии с их целевым назначением:

- земли сельскохозяйственного назначения;

- земли населенных пунктов;

- земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевиде­ния, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения;

- земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;

- земли лесного фонда;

- земли водного фонда;

- земли запаса.

Каждая из перечисленных категорий земель обладает особенностями правового режима, установленного земельным законодательством.

Основную часть земельного фонда составляют земли сельскохозяйствен­ного назначения, которыми признаются земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей (ст. 56 Земельного кодекса РСФСР). К ним относятся сельскохозяйственные угодья (пашня, се­нокосы и пастбища, земли, занятые многолетними насаждениями и др.), а также земли, которые обслуживают вспомогательные нужды сельскохозяйст­венного производства (занятые постройками, дорогами, сооружениями и др.).

Специфика правового режима этой категории земель в отличие от других определяется в конечном счете использованием сельскохозяйственных зе­мель в качестве основного средства производства. С учетом экономичес­кой и экологической значимости данных земель как наиболее ценных и пло­дородных в составе земельного фонда законодательство закрепляет особый порядок их использования и охраны, приоритет сельскохозяйственного зем­лепользования. Это означает, что земли, признанные в установленном по­рядке пригодными для сельского хозяйства, предоставляются прежде всего для этих нужд. Для иных несельскохозяйственных целей (строительства предприятий, коммуникаций и т. д.) должны предоставляться земельные участки несельскохозяйственного назначения или непригодные для сель­ского хозяйства либо сельскохозяйственные угодья худшего качества, и лишь в исключительных случаях допускается изъятие плодородных сельско­хозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд. Изъятие особо ценных продуктивных земель законом не разрешается (ст. 24,26,27 Земель­ного кодекса РСФСР).

Земельное законодательство предусматривает также специальные обя­занности землепользователей по рациональному использованию, сохране­нию и улучшению сельскохозяйственных земель.

Земли сельскохозяйственного назначения предоставляются субъектам для различных целей, связанных с ведением сельского хозяйства:

- гражданам - для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, лич­ного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества;

- кооперативам граждан - для садоводства, животноводства и огородни­чества;

- сельскохозяйственным предприятиям и организациям различных форм собственности - для сельскохозяйственного производства;

- научно-исследовательским, учебным и другим сельскохозяйственным учреждениям, сельским общеобразовательным школам - для исследователь­ских, учебных целей и для сельскохозяйственного производства;

- несельскохозяйственным предприятиям, учреждениям и организаци­ям, религиозным организациям - для ведения подсобного сельского хо­зяйства.

Все остальные категории земель имеют несельскохозяйственное назна­чение. Особенностью их правового режима является использование земли в качестве пространственного, операционного базиса, то есть места для раз­вертывания хозяйственной деятельности людей. Каждая из этих категорий земель имеет конкретную цель использования, а ее правовой режим опреде­ляется характером и назначением тех объектов, которые на ней находятся: размещением и благоустройством городских и сельских поселений, развити­ем производительных сил, лесного и водного хозяйства и т. д.

Земли населенных пунктов представляют собой все земли в пределах го­родской, поселковой черты или черты сельских населенных пунктов. В свою очередь в состав этих земель входят земли застройки (занятые зданиями, со­оружениями и др.), земли общего пользования (пути сообщения - улицы, площади, скверы, бульвары и др.), земли, занятые лесами, и др.

Земли промышленности, транспорта и другого несельскохозяйственного назначения - это земли, предоставленные предприятиям, учреждениям, ор­ганизациям для осуществления возложенных на них специальных задач -строительства и эксплуатации объектов промышленности, транспорта, свя­зи, энергетики, обороны и т. д. Поэтому такие земли иногда называют зем­лями специального несельскохозяйственного назначения. Особенностью их правового режима является установление зон с особыми условиями земле­пользования в целях нормальной эксплуатации указанных объектов и для обеспечения безопасности населения (санитарно-защитных зон предприя­тий, полос отвода железных и автомобильных дорог, зон охраны линий свя­зи и электропередачи и др.).

К землям природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения относятся земли запо­ведников, заказников, национальных парков, памятников природы, исто­рии и культуры, ботанических и дендрологических садов, курортов, земли для организации массового отдыха и туризма населения и др.

Правовой режим указанных земель отличается тем, что они полностью или частично исключены из хозяйственного использования. Изъятие земель природно-заповедного фонда, историко-культурного назначения и других особо охраняемых территорий не допускается (ст. 24 ЗК РСФСР).

Правовой режим земель лесного фонда регулируется как земельным, так и лесным законодательством. Земли лесного фонда - это земли, покрытые лесом или предназначенные для их восстановления (лесные земли), и не по­крытые лесом, но предоставленные для нужд лесного хозяйства (ст. 94 ЗК РСФСР, ст. 8 Лесного кодекса РФ). Таким образом, правовой режим этой категории земель зависит от правового режима лесного фонда, в состав ко­торого они входят в соответствии с Лесным кодексом РФ.

Землями водного фонда являются земли, занятые водными объектами (реками, озерами, ледниками и т. д.), а также прилегающие к водоемам зем­ли, связанные с использованием и охраной вод (береговые полосы, полосы отвода, земли, занятые водохозяйственными сооружениями и др.). На пра­вовой режим этих земель накладывает отпечаток режим самих водных объектов, поэтому он регулируется актами земельного и водного законодатель­ства (например, ст. 12, 16, 112 Водного кодекса РФ).

Землями запаса являются все земли, не предоставленные каким-либо субъектам или в отношении которых право пользования прекращено (ст. 96 ЗК РСФСР).

 

Право собственности и другие вещные права на землю

 

В Российской Федерации юридически признаются несколько основных форм собственности на землю. Согласно нормам Конституции РФ, граж­данского и земельного законодательства земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности.

Право частной собственности принадлежит гражданам и юридическим лицам.

Субъектами права государственной собственности на землю выступают Российская Федерация и субъекты РФ (республики, края, области, автоном­ные образования, Москва и Санкт-Петербург), а муниципальной - различные муниципальные образования (города, районы, сельские поселения и др.).

От имени субъектов права государственной и муниципальной собствен­ности правомочия собственников осуществляют соответствующие компе­тентные органы: они устанавливают правовой режим и порядок предостав­ления земель, распределяют земельные участки, взимают плату за землю, осуществляют контроль за использованием и охраной земель и т. д. Рассматриваемые земли непосредственно закрепляются за отдельными государст­венными и муниципальными предприятиями или учреждениями (ст. 214, 215 Гражданского кодекса РФ).

Государственной собственностью являются все земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований (ст. 214 ГК РФ). В составе этих земель выделяются федеральные земли, пра­вовой статус которых регулируется специальными правовыми актами. Так, Указом Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» установлено, что к федеральным могут относиться земельные участки, предоставленные для нужд обороны и безопасности страны, а также занятые объектами (энер­гетическими, транспортными, космическими, историко-культурными и др.), находящимися в федеральной собственности, земельные участки особо охра­няемых природных территорий федерального значения (заповедников, наци­ональных парков, курортов и др.).

Земельные участки могут также принадлежать нескольким субъектам на праве общей собственности. Граждане и юридические лица вправе образо­вывать общую долевую или совместную собственность путем объединения принадлежащих им земельных участков (например, общая долевая собст­венность членов сельскохозяйственных кооперативов, реорганизованных в акционерные общества колхозов и совхозов и др.), а также путем совместно­го приобретения земельных участков (например, общая совместная собст­венность на землю супругов, членов крестьянского хозяйства). Режим таких земель определяется по нормам гражданского законодательства об общей собственности двух или более лиц с изъятиями, установленными земельным законодательством.

В содержание права собственности на землю входят принадлежащие соб­ственнику правомочия владения, пользования и распоряжения, которые осуществляются им свободно, по своему усмотрению, но лишь в той мере, в какой оборот земель допускается законом, а также если это не наносит ущерба окружающей природной среде (ст. 36 Конституции РФ, ст. 129, 209 ГК РФ и др.).

Правомочия собственника реализуются через комплекс конкретных прав и обязанностей, предоставленных ему земельным и гражданским законода­тельством.

Лица, имеющие в собственности земельные участки, вправе их прода­вать, дарить, обменивать, передавать по наследству (в том числе по завеща­нию), сдавать в аренду, отдавать в залог, а также передавать земельный уча­сток или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов постольку, поскольку со­ответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте*.

________

* Пункт 2 Указа Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аг­рарной реформы в России» от 27 октября 1993

№ 1767.

 

Государство, граждане, юридические лица, муниципальные образования могут передавать земли, находящиеся в их собственности, для использова­ния другим лицам. В таких случаях возникают различные виды вещных прав на землю, принадлежащих лицам, которые не являются ее собственниками (ст. 216 Гражданского кодекса РФ): право пожизненного наследуемого вла­дения землей, право постоянного или временного пользования ею, земель­ные сервитуты и др.

Характер и содержание рассматриваемых вещных прав определяются за­коном и волей собственника, который их предоставляет, поэтому они будут ограниченными, более узкими по объему по сравнению с правом собственно­сти на землю. Содержание ограниченных вещных прав на землю складывает­ся из правомочий владения и пользования земельным участком. Что касается распоряжения землей, то данное правомочие существенно ограничено либо совсем исключено. Так, согласно ст. 264 ГК РФ лица, не являющиеся собст­венниками земельных участков, осуществляют права владения и пользования земельным участком и не вправе распоряжаться им, если иное не предусмот­рено законом или договором.

Земельные участки в пожизненное наследуемое владение предоставляются компетентными государственными органами из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Субъектами права по­жизненного наследуемого владения землей могут быть только граждане.

Возможности распоряжения земельным участком для гражданина-зем­левладельца заключаются в праве передачи земли по наследству, а также в аренду или безвозмездное срочное пользование. В то же время совершение сделок, которые влекут или могут повлечь отчуждение земельного участка (продажа, залог и т. д.), прямо запрещено законом.

Субъектами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками могут быть как граждане, так и юридические лица. Предоставля­ются они также, как и в предыдущем случае, из государственных или муни­ципальных земель. Кроме этого право постоянного пользования земельным участком может возникнуть у субъекта вместе с приобретением недвижимо­сти (здания, сооружения и др.), которая на нем находится. Особенности пра­вового положения земельных участков в связи с совершением подобных сде­лок регулируются нормами гражданского законодательства.

Наряду с правом владеть и пользоваться земельным участком землеполь­зователь может передавать его в аренду и безвозмездное срочное пользова­ние другим лицам, но только с согласия собственника земли.

Сервитутные права предполагают ограниченное пользование чужим зе­мельным участком. В отличие от рассмотренных выше прав - это отдель­ные, строго определенные правомочия по использованию земли, которые устанавливаются для конкретных хозяйственных или потребительских це­лей. Например, для прохода или проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи, трубопроводов, обеспечения водоснабжения, мелиорации и других нужд.

Земельный сервитут устанавливается в интересах и по требованию лица, которому участок принадлежит на праве собственности (пожизненного на­следуемого владения, постоянного пользования), соглашением между этим лицом и собственником соседнего земельного участка, а при недостижении соглашения - судом. В случае перехода прав на земельный участок, обреме­ненный сервитутом, к другому лицу сервитут сохраняется. Однако сервитут не может быть самостоятельным предметом каких-либо сделок и не может передаваться каким-либо другим лицам. Собственник земельного участка, обремененного сервитутом, может требовать плату за пользование его зе­мельным участком от лиц, в чьих интересах сервитут установлен.

Если основания, по которым был установлен земельный сервитут, отпа­дают или земельный участок в результате обременения сервитутом не может использоваться по назначению, то сервитут может прекратиться.

Использование земельного участка на законных основаниях лицами, не яв­ляющимися его собственниками, может реализовываться и в других правовых формах: в связи с передачей земли в аренду, в залог, в качестве вклада в устав­ный капитал хозяйственных обществ, товариществ, кооперативов и др.

Право аренды земель представляет собой право срочного платного пользо­вания земельным участком для определенных хозяйственных и иных целей.

Сторонами договора аренды выступают граждане, юридические лица, органы исполнительной власти (от имени государства - Российской Феде­рации и ее субъектов или муниципальных образований).

Сдавать земельные участки в аренду, то есть выступать арендодателями могут собственники земли, субъекты права пожизненного наследуемого вла­дения и постоянного пользования земельным участком. Основные условия аренды земли (предмет, срок, цель, плата и др.) определяются в договоре аренды между сторонами и должны соответствовать земельному законода­тельству. Аренда может быть краткосрочной и долгосрочной.

Право аренды земли может быть предметом гражданско-правовых сде­лок - купли-продажи, залога и др., а также передаваться по наследству, вно­ситься в качестве взноса в уставный капитал коммерческих организаций*.

________

* См., например, п. 2 Постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка орга­низации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридичес­ким лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды», ст. 5 Федерального Закона «Об ипотеке (залоге не­движимости)», ст. 15 Федерального Закона «Об обществах с ограниченной ответствен­ностью».

 

Залог земельных участков (ипотека) регулируется земельным и граждан­ским законодательством, а также специальным Федеральным Законом «Об ипотеке (залоге недвижимости)» 1998 г.

Залогодателями могут быть земельные собственники - граждане, их объ­единения, юридические лица. Ипотека земельных участков обычно устанав­ливается в обеспечение кредитных и заемных обязательств.

Предметом залога не могут быть земли в государственной и муниципаль­ной собственности, а также сельскохозяйственные угодья из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств (ст. 63 ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»). При общей долевой или совместной соб­ственности на землю ипотека может быть установлена только на земельный участок, выданный в натуре из земель, находящихся в долевой или совмест­ной собственности.

Заложенный земельный участок остается у залогодателя, который сохра­няет права владения и пользования им. Распоряжение этим земельным уча­стком возможно только с согласия залогодержателя (кроме завещания зало­женного земельного участка).

Граждане РФ могут получить земельные участки в собственность, пожиз­ненное наследуемое владение, постоянное или временное пользование, арен­ду для любых, не запрещенных законом целей: ведения крестьянского (фер­мерского) хозяйства, индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного и гаражного строительства, предпринимательской деятельности и др.

Граждане, получившие земельные участки в бессрочное пользование, по­жизненное наследуемое владение, аренду (кроме аренды у физических лиц), имеют право на предоставление и выкуп этих участков в собственность.

Собственники государственных и муниципальных предприятий, прива­тизированных как путем продажи на коммерческом, инвестиционном кон­курсе или аукционе, так и путем преобразования в акционерные общества, могут приобретать в собственность или брать в аренду с правом приобрете­ния в собственность земельные участки этого предприятия.

Такими же правами обладают граждане и их объединения, которым бы­ли предоставлены земельные участки на праве постоянного пользования или аренды для предпринимательской деятельности.

При этом не подлежат продаже земли общего пользования в населенных пунктах, земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительно­го и рекреационного значения, земли, предоставленные для сельского хо­зяйства, использования и охраны недр и некоторые другие виды земель*.

________

* См. Указ Президента РФ «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также предоставлен­ных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности» от 14 ию­ня 1992г. №631.

 

Понятие и содержание права землепользования

 

Все рассмотренные права на земельные участки приобретаются в конеч­ном счете для того, чтобы использовать землю для удовлетворения хозяйст­венных и иных потребностей. Поэтому важнейшим институтом земельного права является право землепользования как система правовых норм, регули­рующих общественные отношения по использованию земель. В субъектив­ном смысле право землепользования - это совокупность прав и обязаннос­тей субъекта в отношении приобретенного им земельного участка.

Субъектами права землепользования являются граждане и юридические лица, а его объектами - земельные участки, обособленные в результате от­вода земель в натуре и его юридического оформления.

Праву землепользования присущ целевой и платный характер.

Целевое назначение земельного участка (для крестьянского хозяйства, садоводства, предпринимательской деятельности, жилищного строительства и т. д.) фиксируется в документах, удостоверяющих права на землю, и долж­но соблюдаться землепользователем. Законодательство устанавливает санк­ции за нарушение принципа целевого использования земель вплоть до изъ­ятия земель.

Требования, связанные с соблюдением целевого назначения земель, пре­дусмотрены законом и при совершении сделок с земельными участками. Так, не допускается изменение целевого назначения земель при их купле-продаже, а продажа земель, используемых в сельском хозяйстве, с измене­нием их целевого назначения, производится только по решению органов ис­полнительной власти субъектов РФ.

Принцип платности природопользования применительно к землям реа­лизуется в нескольких основных формах. Закон РФ «О плате за землю» ус­танавливает три формы платы за землю: земельный налог, арендная плата, и нормативная цена земли.

Собственники земель, землевладельцы и землепользователи облагаются зе­мельным налогом. Право устанавливать его минимальные ставки предоставле­но органам власти субъектов РФ. Ставки определяются в рублях за единицу зе­мельной площади и зависят от категории земель и их местоположения.

Арендаторы земель должны платить арендную плату. Размер, условия и сроки ее внесения предусматриваются договором между арендатором и арендодателем. При сдаче в аренду государственных и муниципальных зе­мель органы исполнительной власти устанавливают базовые размеры аренд­ной платы.

Нормативная цена земли характеризует стоимость земельных участков и устанавливается для обеспечения экономического регулирования земель­ных отношений, участия земель в гражданском обороте: при предоставлении земель в собственность, совершении гражданско-правовых сделок с землей, при переходе земель по наследству, получении банковского кредита под за­лог земельного участка, в качестве начальной цены при продаже земель с торгов и др.

Нормативная цена земли определяется ежегодно по оценочным зонам, административным районам, поселениям и их группам в кратных размерах к ставкам земельного налога на единицу земельной площади. При этом ор­ганы исполнительной власти могут устанавливать повышающие коэффици­енты к размеру нормативной цены земли (не более 75% уровня рыночных цен), а также изменять (повышать или понижать) нормативную цену, но не более, чем на 25%*.

________

* Постановление Правительства РФ от 15 марта 1997 № 319 «О порядке определения нормативной цены земли».

 

Содержание права землепользования субъектов рассмотренных выше зе­мельных прав (собственности, постоянного пользования, пожизненного на­следуемого владения, аренды) составляют их конкретные права и обязанно­сти по использованию земельного участка.

В зависимости от целевого назначения участка собственники земли, зем­левладельцы, землепользователи и арендаторы имеют право:

- самостоятельно хозяйствовать на земле;

- использовать в установленном порядке для нужд хозяйства имеющие­ся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, торф, лесные угодья, водные объекты, пресные подземные воды;

- возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные стро­ения и сооружения;

- собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур и насаждений;

- в установленном порядке производить оросительные, осушительные и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водоемы в соответствии с природоохранными требованиями использования земельных участков;

- на компенсацию вложенных затрат на повышение плодородия почв при добровольном отказе от земельного участка и на возмещение убытков в случае изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Наряду с правами указанные субъекты несут обязанности:

- эффективно использовать землю в соответствии с ее целевым назначе­нием, повышать ее плодородие, применять природоохранные технологии производства, не допускать ухудшения экологической обстановки на терри­тории в результате своей хозяйственной деятельности;

- осуществлять комплекс мер по охране земель в соответствии с земель­ным законодательством;

- своевременно вносить плату за землю;

- не нарушать прав других субъектов земельных отношений, а также по­рядок пользования лесными угодьями, водными и другими природными объектами;

- своевременно представлять в соответствующие государственные орга­ны установленные законом сведения о состоянии и использовании земель;

- вести любое строительство, руководствуясь действующими строитель­ными правилами и по согласованию с заинтересованными государственны­ми органами.

 

Основания возникновения и прекращения права землепользования

 

Основания возникновения данного права обусловлены прежде всего ви­дом права землепользования, которое, как и всякое право пользования при­родными ресурсами, может быть общим и специальным.

Право общего землепользования представляет собой возможность для всех граждан пользоваться свободно и бесплатно земельными участками для про­езда, прохода, отдыха и других целей и вытекает непосредственно из закона - Конституции РФ, гражданского, земельного, водного, лесного законодатель­ства. Например, указанное право осуществляется на землях общего пользова­ния в городах и других населенных пунктах. Эти земли состоят из земель, ис­пользуемых в качестве путей сообщения (площади, улицы, дороги, проезды и др.), для удовлетворения культурно-бытовых и иных потребностей населения (парки, скверы, водоемы, пляжи, бульвары, кладбища и т. п.).

Лесное и водное законодательство устанавливает право граждан исполь­зовать земли лесного фонда в случае нахождения граждан в лесах, а также земли водного фонда при использовании водоемов общего пользования и прилегающих к ним участков для отдыха, купания и др. (ст. 86 Лесного ко­декса РФ, ст. 88 Водного кодекса РФ).

Понятие права общего землепользования раскрывается также в ст. 262 Гражданского кодекса РФ*, в которой сказано, что граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для обще­го доступа земельных участках, находящихся в государственной или муни­ципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках при­родные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственниками соответствующих земельных участков. Ес­ли земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом яс­но не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.

________

* Гл. 17 ГК РФ (ст. 260 - 287) вводится в действие вместе с новым Земельным кодек­сом РФ.

 

Право специального землепользования в отличие от общего возникает из юридических фактов, совокупность которых образует достаточно сложный порядок приобретения земель. В настоящее время законом предусмотрено два основных способа приобретения земельных участков - гражданско-правовой и административно-правовой.

Гражданско-правовой способ означает возникновение земельных прав (права собственности, аренды, залога и др.) в результате заключения гражданско-правовых сделок и договоров - купли-продажи, мены, дарения, аренды, залога, наследования по закону и завещанию и т. д.

Совершение указанных сделок регулируется нормами гражданского за­конодательства: общими положениями о сделках и договорах, а также нор­мами, устанавливающими особенности содержания и заключения отдель­ных видов договоров. Наиболее подробно урегулированы вопросы заключения договоров купли-продажи и залога**.

________

** См. Постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка купли-продажи граж­данами РФ земельных участков» от 30 мая 1993 № 503, «Об утверждении Порядка ор­ганизации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридиче­ским лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, и права их аренды» от 5 января 1998 № 2; Федеральный Закон «Об ипоте­ке (залоге недвижимости)» от 16 июля 1998 и др.

 

Так, продажа гражданами земельных участков или их частей оформляет­ся договором купли-продажи (купчей).

Сделка купли-продажи земельного участка возможна лишь при отсутст­вии земельных споров по участку и совершается его собственником. При этом ни покупатель, ни продавец не могут изменить целевое назначение и режим использования земель (санитарно-защитные зоны, земли природо­охранного, рекреационного, историко-культурного значения, а также право проезда по участку, технического обслуживания и ремонта зданий, сооруже­ний, наземных и подземных коммуникаций и другие условия пользования).

Договор купли-продажи (купчая) должен быть нотариально удостоверен и зарегистрирован в районном (городском) земельном комитете. Регистра­ция производится после уплаты установленных налогов и пошлин. К купчей прилагается план участка, без которого купчая не подлежит регистрации. После этого покупателю выдается документ, удостоверяющий его право соб­ственности на купленный земельный участок, а аналогичный документ про­давца утрачивает силу или в него вносятся необходимые изменения.

Таким образом, сделки с землей требуют особого оформления и подле­жат обязательной государственной регистрации. Право собственности и другие земельные права переходят на приобретателя лишь с момента регис­трации соответствующей сделки. Регистрации подлежат все сделки с землей, включая договоры аренды, срочного (временного) пользования и установле­ния земельных сервитутов.

Гражданам и юридическим лицам могут продаваться земельные участки под застройку на территориях городских и сельских поселений на торгах (путем выставления их на аукционы и конкурсы). В качестве продавца вы­ступает орган государственной власти или местного самоуправления.

Административно-правовой способ приобретения земельных участков заключается в предоставлении их гражданам и юридическим лицам компе­тентными государственными органами в порядке отвода земель.

Органами, наделенными полномочиями по предоставлению (в собствен­ность, постоянное пользование, пожизненное наследуемое владение, арен­ду) и изъятию земель, являются исполнительные органы власти (местные администрации).

Порядок предоставления земель подробно урегулирован законодательст­вом*.

________

* См. Указы Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграр­ной реформы в России» от 27 октября 1993 № 1767, «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» от 23.04.93 № 480 и др.

 

Граждане, заинтересованные в предоставлении им земельного участка, подают заявление в соответствующую местную администрацию, обладаю­щую правом предоставления участка. В заявлении должны быть указаны цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и ме­стоположение. Заявление подлежит рассмотрению в месячный срок с мо­мента его подачи. Принятое по нему решение (выписка из него) о предо­ставлении земельного участка либо об отказе в этих действиях выдается гражданину в семидневный срок с момента его принятия.

При предоставлении всего земельного участка бесплатно решение адми­нистрации является основанием для отвода земельного участка в натуре и выдачи земельным комитетом документов, удостоверяющих право на зем­лю. При покупке всего земельного участка или его части решение админис­трации является основанием для заключения договора купли-продажи (между гражданином и местной администрацией) в нотариальном порядке. Расчеты, связанные с покупкой земельных участков, производятся через банки. На основании договора купли-продажи и документов об оплате осу­ществляется отвод земли в натуре и выдача документа, удостоверяющего право собственности на земельный участок.

Более сложный порядок предоставления земель установлен в случае от­вода земель для строительства каких-либо объектов заинтересованным юри­дическим лицам - предприятиям, организациям, учреждениям. Он предпо­лагает процедуру предварительного согласования места размещения объекта с рассмотрением ходатайств об изъятии и предоставлении таких земельных участков, обоснованием размеров и сроков их использования, выяснения общественного мнения по поводу предстоящего строительства и т. д. (ст. 28 Земельного кодекса РСФСР).

В отдельных случаях, предусмотренных законом, предоставление зе­мельных участков требует соблюдения дополнительных условий, например, при выделении земель для крестьянского (фермерского) хозяйства, пред­принимательской деятельности, оформлении права собственности на зе­мельные доли в сельскохозяйственных коммерческих организациях (пред­приятиях) и др.**

__________

** См. Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», Указ Президента РФ «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединени­ям для предпринимательской деятельности», Постановление Правительства РФ «О по­рядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев» от 1 февраля 1995 № 96 и др.

 

Документами, удостоверяющими права на землю, являются свидетельст­во (государственный акт) и договор.

Право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования земельным участком удостоверяют­ся свидетельством (государственным актом), которое выдается соответству­ющим земельным комитетом по решению местной администрации.

При купле-продаже земельного участка и в других случаях перехода пра­ва собственности на землю свидетельство выдается указанным комитетом на основании договора купли-продажи или иных документов, подтверждаю­щих переход права собственности.

Право аренды, временного (срочного) пользования, залога, установле­ние земельного сервитута удостоверяются договорами, которые заключают­ся между сторонами и регистрируются земельным комитетом.

На земельные участки, переданные в собственность членам садоводчес­ких товариществ, дачных кооперативов, по представлению соответствующих товариществ и кооперативов выдается документ, удостоверяющий право на землю, каждому их члену, а на земли общего пользования - этим товарище­ствам или кооперативам.

Таков же порядок оформления земельной доли коллективных собствен­ников - работников сельскохозяйственных предприятий (реорганизован­ных колхозов, сельскохозяйственных кооперативов, акционерных обществ, в том числе созданных на базе государственных сельскохозяйственных пред­приятий).

Рассмотренный выше порядок предоставления земель применяется, а так­же документы, оформляющие земельные права (свидетельства на право собст­венности на землю и государственные акты на право пожизненного наследуе­мого владения и бессрочного (постоянного) пользования землей) признаются действительными до начала выдачи свидетельств о государственной регистра­ции прав по форме, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 18.02.98 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним», принятого во испол­нение Федерального закона «О государственной регистрации прав на недви­жимое имущество и сделок с ним» от 21.07.97 № 122 ФЗ.

Выдача свидетельств на право собственности на землю и государствен­ных актов на право пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей прекращается со дня начала выдачи свиде­тельств о государственной регистрации прав*.

________

* Пункт 3 Указа Президента РФ от 25.01.99 № 112 «О признании утратившими силу и об изменении некоторых актов Президента РФ».

Основаниями прекращения права землепользования служат юридические факты, в том числе изъятие земельных участков.

Изъятие земель допускается лишь в случаях, установленных в законе, а его общий порядок в основном аналогичен процедуре предоставления зе­мель.

Изъятие земельных участков осуществляется в рамках их перераспреде­ления в случае отсутствия свободных земель, необходимых для предоставле­ния каким-либо субъектам (изъятие для государственных и муниципальных нужд), а также в качестве санкции за нарушение правил рационального ис­пользования и охраны земель (неосвоение земельного участка, использова­ние его не по целевому назначению, нарушение экологических требований и нормативов в сфере землепользования и др.).

Законом подробно регламентируется порядок изъятия земельных участ­ков для государственных и муниципальных нужд. Изъятие земель у их соб­ственников осуществляется путем выкупа. Законом предусмотрена необхо­димость заблаговременного предупреждения собственника и получения его согласия на изъятие земель (в случае несогласия вопрос решается в суде). При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением сво­их обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.

Конкретные размеры возмещения в таких случаях исчисляются в соот­ветствии с «Положением о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сель­скохозяйственного производства», утвержденным Постановлением Прави­тельства РФ от 28 января 1993 № 77.

По соглашению с собственником земли (землевладельцем, землепользо­вателем) ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для го­сударственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с заче­том его стоимости в выкупную цену.

Помимо изъятия земельных участков права землепользования может прекращаться на основании таких юридических фактов как истечение сро­ка пользования, ликвидация юридического лица-природопользователя или смерть гражданина-природопользователя, отказ от использования земельно­го участка и др.

 

Разрешение земельных споров

 

Права собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов защищаются законом.

Это обеспечивается, во-первых, тем, что закон запрещает вмешательство в их деятельность, связанную с использованием земли, со стороны государ­ственных, хозяйственных и других органов и организаций, за исключением случаев нарушения земельного законодательства. Во-вторых, нарушенные права субъектов земельных прав подлежат восстановлению в порядке рас­смотрения земельных споров, а убытки, причиненные нарушением земель­ных прав, подлежат возмещению в полном объеме.

Все споры, связанные с приобретением, отчуждением, использованием земельных участков, а также иные земельные споры разрешаются в судеб­ном порядке.

Решения местных администраций по земельным вопросам, в том числе и об отказе в предоставлении земельных участков, могут быть обжалованы в суд. Обжалование решений приостанавливает их исполнение. При рассмот­рении дела об отказе в предоставлении земельного участка суд имеет право вынести решение, подтверждающее правильность отказа либо о неправо­мерности вынесенного решения. Решение суда в последнем случае является основанием для оформления права на данный участок и подлежит исполне­нию в установленном законом порядке.

Судами также рассматриваются имущественные споры, связанные с зе­мельными отношениями, в том числе о возмещении убытков, о преимуще­ственном праве наследования земельного участка и др.

 

Правовая охрана земель

 

Неоценимое значение земли для существования биосферы и жизнедея­тельности человека предполагает необходимость ее всесторонней охраны.

Правовая охрана земель - это система закрепленных законом мер, на­правленных на обеспечение рационального использования земель, сохране­ние и повышение их плодородия, защиту от истощения и разрушения.

Охрана земель осуществляется на основе комплексного подхода к зе­мельным угодьям как к сложным природным образованиям и ставит следу­ющие цели:

- предотвратить деградацию и разрушение земель, другие неблагоприят­ные последствия хозяйственной деятельности путем стимулирования при­родоохранных технологий производства;

- обеспечить улучшение и восстановление земель, подвергшихся дегра­дации или нарушению;

- создать механизм учета и проверки экологического состояния земель (ст. 100 Земельного кодекса РСФСР).

Законодательством предусматривается комплекс мер как предупреди­тельно-восстановительного характера, так и мер юридической ответственно­сти за нарушение земельно-правовых норм.

К мерам первой группы относятся государственный кадастровый учет и мониторинг земель, контроль за их состоянием и использованием, планиро­вание мероприятий по охране земель, меры по восстановлению нарушенных земель, по возмещению убытков и выплате компенсаций субъектам земельных прав при ухудшении их земель в результате хозяйственной деятельнос­ти других субъектов, при изъятии земель для государственных или муници­пальных нужд и др.

Предупредительное значение имеют многие нормы земельного законо­дательства, регулирующие рациональное использование и охрану земель, права и обязанности землепользователей, порядок предоставления и изъя­тия земель и т. д.

Основные правовые меры охраны земель реализуются путем установле­ния нормативов загрязнения земель (предельно допустимых концентраций вредных химических, бактериальных, радиоактивных веществ в почве) и нормативов применения агрохимикатов (пестицидов, гербицидов, мине­ральных удобрений и др.) в сельском хозяйстве, проведения рекультивации нарушенных земель, восстановления их полезных свойств и своевременно­го вовлечения в хозяйственный оборот, установления обязанностей земле­пользователей по предотвращению вредных воздействий на земли хозяйст­венной деятельности.

В числе последних следует особо выделить обязанности землепользова­телей по:

- рациональной организации земельной территории;

- защите земель от засорения и загрязнения отходами производства, хи­мическими и радиоактивными веществами, а также от водной и ветровой эрозии, подтопления и заболачивания, засоления и иссушения, от других процессов разрушения;

- использованию земель в соответствии с целевым назначением;

- приведению земель по миновании в них надобности в состояние, при­годное для дальнейшего использования.

Субъекты хозяйственной деятельности, которые производят работы с на­рушением поверхности земель (строительство, добыча полезных ископае­мых и т. д.), должны снимать, хранить и наносить плодородный слой почвы на рекультивируемые земли или на малопродуктивные угодья*.

________

* Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 № 140 «О рекультивации зе­мель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы».

 

В случае невозможности восстановления деградированных сельскохо­зяйственных угодий, земель, загрязненных химическими и радиоактивными веществами, предусматривается консервация таких земель в установленном законом порядке**.

________

** См. Постановление Правительства РФ от 5 августа 1992 № 555 «Об утверждении по­рядка консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загряз­ненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами»

 

При проектировании, размещении, строительстве и вводе в эксплуата­цию новых и реконструированных объектов, строений и сооружений, а так­же внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние зе­мель, должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель. Оценка отрицательного влияния на состояние земель и эффективности предусмотренных защитных мероприятий производится по результатам государственной санитарно-гигиенической и экологической экспертизы, без положительного заключения которых запрещается внедрение новых тех­ники и технологий, строительство (реконструкция) предприятий и других объектов (ст. 103 ЗК РСФСР).

Специальные требования установлены законом для охраны сельскохо­зяйственных земель.

Важное место среди них занимают положения, предусматривающие ог­раничения по изъятию сельскохозяйственных земель для несельскохозяйст­венных нужд, обеспечивающие приоритет сельскохозяйственного земле­пользования, содержание которого было рассмотрено выше.

Законодательство устанавливает обязанности сельскохозяйственных землепользователей по рациональному использованию земель; применению эффективных систем земледелия; борьбе с эрозией и другими вредными процессами, приводящими к разрушению почв; по проведению обязатель­ных мероприятий, связанных с сохранением и улучшением земель, повыше­нием почвенного плодородия.

Основные направления деятельности государственных органов, а также права и обязанности землепользователей в сфере сохранения, воспроизводст­ва и повышения плодородия сельскохозяйственных земель регламентируются Федеральным Законом «О государственном регулировании обеспечения пло­дородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16 июля 1998 г. В со­ответствии со ст. 8 данного закона собственники, владельцы, пользователи и арендаторы сельскохозяйственных земель обязаны:

- осуществлять сельскохозяйственное производство способами, обеспе­чивающими воспроизводство плодородия земель;

- соблюдать правила и нормативы проведения агротехнических, мелио­ративных, противоэрозионных и агрохимических мероприятий;

- представлять сведения в компетентные органы об использовании агрохимикатов и о фактах загрязнения почв и деградации земель и др.

В целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспе­чения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, создания условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродук­тивных угодий проводится мелиорация земель.

Мелиорация - это коренное улучшение земель путем осуществления гид­ротехнических (оросительных, осушительных и др.), культуртехнических (рас­чистка, рыхление и др.), противоэрозионных, агролесомелиоративных (созда­ние защитных лесонасаждений), химических (известкование и др.) и иных мероприятий. Правовые основы деятельности в области мелиорации устанав­ливает Федеральный Закон «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г.

Правовая охрана земель обеспечивается также мерами юридической ответственности, которая применяется в случаях невыполнения установленных законодательством правил рационального использования и охраны земель.

Основаниями ответственности являются земельные правонарушения. Их перечень приводится в актах земельного законодательства (ст. 125 Земель­ного кодекса РСФСР, Указе Президента РФ от 16 декабря 1993 № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»), а конкретные санкции за них содер­жатся как в земельном, так и других отраслях законодательства - уголовном, административном, гражданском, трудовом.

Среди земельных правонарушений следует прежде всего выделить экологические, то есть нарушения, которые причиняют вред земле как охраняемо­му природному объекту. К их числу относятся загрязнение земель химически­ми и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами; порча и уничтожение плодородного слоя почвы; проектирование, строительство и эксплуатация объектов, отрицательно влияющих на состоя­ние земель; невыполнение обязанностей по приведению временно заня­тых земель в состояние, пригодное для дальнейшего использования; нераци­ональное использование сельскохозяйственных земель; бесхозяйственное использование земель и невыполнение обязательных мероприятий по улуч­шению земель и охране почв; нарушение режима использования земель при­родоохранного, природно-заповедного, оздоровительного значения; исполь­зование земельных участков не в соответствии с целевым назначением и др.

Все иные земельные правонарушения, объектом посягательства которых являются вещные земельные права или порядок управления в сфере земель­ных отношений, не являются экологическими, хотя иногда и могут быть связаны с нарушением экологических требований. Это незаконные сделки с землей, самовольное занятие земель и самовольное строительство, само­вольное отступление от проектов внутрихозяйственного землеустройства, несвоевременный возврат временно занимаемых земель, искажение учет­ных данных государственного земельного кадастра, систематическое невне­сение платежей за землю, невыполнение предписаний государственных ор­ганов контроля за использованием земель, нарушение сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении земельных участков и другие.

Указанные виды земельных правонарушений, как правило, влекут адми­нистративную ответственность в виде штрафов, налагаемых на граждан и должностных лиц. Она предусмотрена ст. 50-53 Кодекса РСФСР об админи­стративных правонарушениях, нормами земельного законодательства и при­меняется специально уполномоченными органами государственного экологи­ческого управления - Госкомземом России, Госкомэкологией России, Государственной службой санитарно-эпидемиологического надзора и др.

В случае причинения земельным правонарушением значительного вреда земле, окружающей природной среде или здоровью человека, а также при наличии других признаков, указанных в законе, может наступать уголовная ответственность по ст. 254 (отравление, загрязнение или иная порча земель), ст. 170 (регистрация незаконных сделок с землей, искажение учетных дан­ных государственного земельного кадастра и др.) Уголовного кодекса РФ.

Независимо от привлечения виновных лиц к административной и уго­ловной ответственности применяется гражданско-правовая ответственность в случае совершения незаконных сделок с землей или причинения вреда земле либо правам и законным интересам субъектов земельных отношений.

Размер убытков, подлежащих возмещению, определяется в полном объ­еме исходя из фактически причиненного ущерба и упущенной выгоды -стоимости поврежденных насаждений, незавершенного сельскохозяйствен­ного производства, работ по очистке от загрязнения или рекультивации зе­мель и т. д.

Самовольно занятые земельные участки возвращаются по их принадлеж­ности без возмещения затрат, произведенных за время незаконного пользо­вания.

Приведение земельных участков в пригодное для использования состоя­ние при их захламлении, самовольном занятии, снос самовольно возведен­ных строений производится виновными в этих нарушениях лицами своими силами или за их счет (ст. 126 ЗК РСФСР).

За нарушение экологических требований по рациональному использова­нию и охране земель, неосвоение земель, их нецелевое использование и дру­гие нарушения могут применяться санкции, установленные земельным зако­нодательством, в виде изъятия земельных участков, порядок осуществления которого был рассмотрен выше.




Навигация

« Виды экологических правонарушенийПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР »



Не останавливайтесь, читайте дальше:



Популярные лекции
  • По экономике
  • По финансам
  • По праву
Помощь в написании