Формирование и использование внебюджетных фондов


 

Элементы системы социальной защиты

Современная система социальной защиты населения включает следующие основные элементы: совокупность государственных со­циальных гарантий, включая социальные льготы отдельным катего­риям населения (категориальные социальные выплаты); традицион­ную форму государственного вспомоществования (социальной помо­щи); социальное страхование (добровольное корпоративное и обяза­тельное государственное).

Под системой социальных гарантии понимается предоставление со­циально значимых благ и услуг всем гражданам без учета их трудового вклада и проверки нуждаемости. Минимальный набор и уровень этих гарантий является подвижным в зависимости от конкретно-истори­ческих условий, ресурсных возможностей общества. Эта форма соци­альной защиты граждан основывается на принципах налогообложения и бюджетного финансирования социальных расходов.

К системе социальных гарантий примыкают социальные льготы, представляющие собой социальные гарантии отдельным категориям населения. Эта форма социальной защиты также характеризуется уни­версальностью предоставления социальных благ и услуг в пределах определенной социально-демографической группы населения (вете­раны войны, инвалиды и др.) и обеспечением за счет бюджетной сис­темы государства.

Под социальным вспомоществованием (помощью) как формой соци­альной защиты населения понимается предоставление социальных благ и услуг социально уязвимым группам населения на основе проверки нуждаемости. В традиционном понимании объектом социального вспо­моществования являются малообеспеченные слои населения, доходы которых ниже черты бедности или прожиточного минимума.

Социальное страхование является формой социальной защиты на­селения от различных рисков, связанных с потерей трудоспособности и доходов. Особенностью социального страхования является его фи­нансирование из внебюджетных фондов, образуемых за счет целевых взносов работодателей и работников при поддержке государства.

Система социального страхования состоит из двух частей. Первая часть должна обеспечить восстановление и сохранение трудоспособ­ности работников, включая проведение профилактических и реабилитационных мероприятий; вторая - гарантирует материальное обес­печение лиц, утративших трудоспособность или не имевших ее.

Социальное страхование существует в двух формах: обязательного и добровольного. Обязательное социальное страхование является осо­бой разновидностью государственных социальных гарантий, обеспе­чиваемых через целевые внебюджетные (государственные или обще­ственные) фонды. В случае дефицита этих фондов государство ока­зывает им поддержку из средств бюджета. Таким образом, оно высту­пает гарантом финансовой устойчивости этих фондов и реализации программ обязательного социального страхования.

Добровольное социальное страхование строится на принципах кол­лективной солидарности и самопомощи при отсутствии страховой поддержки государства (государственного бюджета). Отличительны­ми чертами этой формы социального страхования являются демокра­тизм управления страховыми фондами, наиболее полная реализация принципа самоуправления, социальное партнерство работодателей и наемных работников, тесная зависимость страховых выплат и про­грамм от уровня доходов страхователей. Фонды добровольного соци­ального страхования рассматриваются не как альтернатива обязатель­ного страхования, а как дополнение к нему. Взаимное дополнение этих фондов позволяет компенсировать недостатки одного вида стра­хования достоинствами другого.

Виды и источники формирования внебюджетных фондов

Формирование современной системы социального страхования в России включает создание государственных внебюджетных фондов страхования от важнейших социальных рисков, а также образование негосударственных пенсионных, страховых и других фондов Госу­дарственные внебюджетные фонды обеспечивают защиту конституци­онных социальных прав граждан в условиях рыночной экономики и включают- Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, фонды обязательного медицинского страхования и Государст­венный фонд занятости населения России.

Становление государственных внебюджетных фондов социального страхования в период экономических реформ обусловило сокращение роли государственного бюджета в финансировании социальных расхо­дов. Однако финансовое положение фондов социального страхования в РФ характеризуется неустойчивостью, что связано с нестабильностью экономики России в переходный период и с проблемой сбора страхо­вых взносов. Это порождает противоречие между растущими социаль­ными потребностями населения (особенно в годы кризиса) и сокра­щением ресурсных возможностей внебюджетных фондов.

Доходы фондов зависят от ставки страховых взносов и величины фонда оплаты труда в народном хозяйстве страны, который равен про­изведению средней заработной платы на численность работающего населения. Оба эти показателя в годы реформ сокращаются, чему спо­собствует также рост теневой экономики. Уровень же ставок соци­альных страховых взносов в последние годы оставался практически неизменным. В результате общие расходы государственных внебюд­жетных фондов в реальном исчислении постоянно сокращаются.

Один из путей решения финансовых проблем этих фондов связан с ростом ставок страховых социальных платежей, однако пока не предполагается увеличивать их. Напротив, ставится цель уменьшения «налогового бремени» российских предприятий: на социальные стра­ховые взносы уже приходится 25% их обязательных платежей. Воз­можно также увеличение уровня страховых взносов работников в дан­ные фонды с 1% заработной платы (взносы в Пенсионный фонд РФ) до 3-5% заработка. Кроме того, можно увеличить уровень самофи­нансирования отдельных внебюджетных фондов за счет части их ре­зервов, направляемых в инвестиционные проекты и банковские де­позиты при отсутствии задолженности перед населением по социаль­ным выплатам из этих фондов.

Рост доходов внебюджетных фондов социального страхования также зависит от уровня собираемости социальных страховых взносов с предприятий и организаций. Каждый фонд самостоятельно соби­рает собственные социальные платежи, что связано со многими про­блемами. Поэтому Министерством по налогам и сборам предлагается передать сбор взносов ему. Это, по мнению налоговых органов, по­зволит сократить управленческие расходы фондов социального стра­хования и повысить уровень собираемости взносов. Другое предло­жение предусматривает образование самими фондами единой служ­бы, которая собирала бы страховые взносы и затем распределяла их по отдельным фондам. Необходимость реорганизации системы сбора взносов в фонды социального страхования связана и с регистрацией страхователей: в государственной налоговой службе регистрируется больше налогоплательщиков, чем в фондах социального страхования.

Специалисты предлагают также включить фонды социального страхования в состав государственного бюджета, т.е. преобразовать их в целевые бюджетные фонды. Это, возможно, облегчит Прави­тельству РФ решение текущих проблем бюджетного дефицита и го­сударственного долга, однако консолидация данных фондов в гос­бюджете не сможет улучшить их финансовое положение. Напротив, возрастет вероятность образования дефицита и увеличения задолжен­ности перед получателями пенсий и пособий.

Поэтому фонды социального страхования РФ должны сохранить внебюджетный статус. Федеральные законодательные органы и Пра­вительство России обязаны осуществлять контроль за доходами и рас­ходами этих фондов.

Использование Пенсионного фонда

Важной проблемой пенсионного обеспечения в России является низкий уровень пенсий при высоком размере ставок страховых взно­сов в этот фонд (29% к фонду оплаты труда). В годы реформ средний размер пенсий составляет 35-37% от средней заработной платы в стране, а уровень дифференциации пенсий снизился до 1:1,5. Это не отражает реальную дифференциацию заработной платы, которая со­ставляет 1:25, и не соответствует нормативам, установленным в пен­сионном законодательстве РФ.

Финансовый дефицит не позволяет Пенсионному фонду решать одновременно две задачи: поддержание минимальных пенсий на уровне прожиточного минимума и обеспечение оптимальной диффе­ренциации выплачиваемых пенсий. Пенсионный фонд пытался раз­решить это противоречие в период высокой инфляции, используя по­переменно линейную индексацию пенсий и единовременные ком­пенсационные выплаты всем пенсионерам в одинаковом или регрес­сивном размере. Однако решение указанных задач становится все более трудным при постоянном сокращении объема фонда.

Главное направление пенсионной реформы в РФ связано с фор­мированием трехуровневой системы пенсионного обес­печения, включающей социальную пенсию, трудовую (страховую) пенсию и негосударственную пенсию (выплачиваемую фондами про­фессионального или личного пенсионного страхования).

Базовая, или социальная, пенсия должна обеспечивать минималь­ные государственные гарантии социального обеспечения для всех граждан независимо от трудового стажа. Она не должна выплачивать­ся работающим гражданам пенсионного возраста. Трудовая (страхо­вая) пенсия будет выплачиваться всем наемным работникам и другим лицам, подлежащим обязательному пенсионному страхованию.

Пенсия, связанная с трудовым увечьем или профессиональным заболеванием, должна выплачиваться специальной страховой систе­мой за счет обязательных взносов работодателей. Льготные пенсии должны быть межгосударственными и выплачиваться посредством дополнительного профессионального пенсионного страхования (обя­зательного или добровольного). Государственные трудовые пенсии должны основываться на распределительно-накопительных принци­пах с использованием индивидуальных счетов работников.

Одна из проблем пенсионного обеспечения связана с индек­сацией ранее назначенных пенсий. В Программе пенси­онной реформы предложено индексировать пенсии ежеквартально на основе индивидуальных коэффициентов (индексов). Индивидуальный коэффициент пенсионера (IPi) равен отношению среднего заработка гражданина, на основе которого исчисляется пенсия (Wit), к средней заработной плате в РФ за тот же период (Wt), умноженному на по­лагающийся процент исчисления пенсии pi), определяемый в зави­симости от продолжительности трудового стажа:

179.GIF

Данный индекс умножается на среднюю заработную плату в страж за квартал, предшествующий новой индексации пенсий [W(t + n - кв)] и в результате получается новый размер пенсии гражданина (Рi(t + n)) с учетом ее индексации:

248.GIF

Согласно Программе пенсионной реформы в будущем ставка страхового взноса наемных работников повысится, а в 2000 г. введен персонифицированный учет страховых платежей на всей территории РФ. Реализация Программы пенсионной реформы требует 10-15 лет и связана с принятием нового закона РФ об обязательном пенсион­ном страховании.

Использование фондов социального и обязательного медицинского страхования

Фонд социального страхования РФ составляет около 1,1% ВВП. Он включает 88 региональных и 14 отраслевых отделений, более 500 филиалов. Более 70% средств фонда находятся в распоряжении страхователей (предприятий и организаций), социальные пособия со­ставляют 65% его расходов, средний уровень пособий по временной нетрудоспособности равен 80% заработной платы. Многие другие по­собия зависят от размера минимальной заработной платы, что и оп­ределяет их низкий уровень. Важная проблема Фонда социального страхования связана с отсутствием закона, регулирующего его дея­тельность и функции.

Дело в том, что функции данного фонда в системе социального страхования близки к функциям фондов обязательного медицинского страхования (ОМС) РФ. Все эти фонды связаны с одними и теми же видами социальных рисков - заболеваемостью и временной нетру­доспособностью. В системах социального страхования западноевро­пейских стран данные фонды образуют один фонд обязательного страхования на случай болезни.

Раздельное существование фондов социального и обязательного медицинского страхования в России, вызванное историческими ус­ловиями, имеет негативные последствия: финансовый дефицит фон­дов обязательного медицинского страхования и расходов обществен­ного здравоохранения, дублирование органов управления фондами и рост расходов в системе обязательного страхования здоровья, труд­ности реализации единой политики социального страхования и здра­воохранения.

Общие расходы фондов обязательного медицинского страхования составляют менее 1% валового внутреннего продукта, или 25% госу­дарственных расходов на здравоохранение.

Образование системы независимых территориальных фондов обя­зательного медицинского страхования в субъектах Федерации приве­ло к разрыву единой системы здравоохранения в стране. Граждане одного региона могут получить отказ в медицинском обслуживании на территории другого субъекта РФ. Поэтому важными направления­ми реформы социального страхования являются, во-первых, объеди­нение фондов обязательного медицинского страхования в единый об­щероссийский фонд и, во-вторых, объединение Фонда социального страхования РФ с единым фондом обязательного медицинского стра­хования РФ на основе разработки общего закона об обязательном страховании на случай болезни.

Экономические проблемы российского здравоохранения связаны с переходом от его государственно-бюджетной модели организации и финансирования к бюджетно-страховой модели. Начи­ная с 1993 г, когда были образованы фонды обязательного медицин­ского страхования, отмечается стремление сократить расходы на здра­воохранение из федерального бюджета. Около 80% бюджетных рас­ходов на здравоохранение финансируется из региональных бюджетов. Децентрализация финансирования медицинского обслуживания не привела к росту финансовых ресурсов в этой сфере. Территориальные фонды ОМС и региональные органы здравоохранения соперничают в установлении контроля над финансовыми ресурсами.

Перспективы реформы здравоохранения и медицинского стра­хования связаны с упорядочением их государственного регулирования. Это предполагает создание государственных органов с более широки­ми возможностями регулирования социального страхования и обеспе­чения. Такие организационные меры позволят снизить управленческие расходы в системе обязательного страхования здоровья и обеспечить более стабильные социальные гарантии населению.

Система обязательного медицинского страхования объединяет Фе­деральный фонд, региональные фонды ОМС, свыше 1000 их филиалов и более 500 страховых медицинских организаций различных форм соб­ственности. Было бы дешевле и надежнее в переходный период осу­ществлять обязательное медицинское страхование через государствен­ную систему страхования здоровья, а добровольное медицинское стра­хование сосредоточить в системе частных страховых компаний.

Страховые медицинские компании имеют право одновременно участвовать в обязательном медицинском страховании, которое по закону является некоммерческой деятельностью, и в добровольном медицинском страховании, являющемся разновидностью страхового бизнеса. Таким образом, экономический и правовой статус страховых медицинских компаний противоречив. Это удорожает систему обя­зательного медицинского страхования и делает ее менее надежной. В разных регионах России используются четыре модели организации обязательного медицинского страхования с различной степенью учас­тия в нем страховых компаний. Полезен опыт Республики Татарстан, в которой обязательное медицинское страхование организовано толь­ко через систему государственных страховых институтов - больнич­ных касс, а частные страховые компании заняты в добровольном ме­дицинском страховании.

Другое направление стабилизации финансового положения сис­темы обязательного медицинского страхования связано с введени­ем страховых взносов для работников, предусмотрен­ным в Законе о медицинском страховании. Дефицит финансовых ре­сурсов обязательного медицинского страхования ведет к неполному финансированию его территориальных программ.

Существенна также проблема ценообразования на ме­дицинские услуги в новой системе обязательного медицин­ского страхования. Опыт развитых стран показывает, что данная система не обязательно связана с установлением тарифов на медицин­ские услуги Это, скорее, разработка механизма возмещения расходов на такие услуги, носящего противозатратный характер. Примерами могут служить расчеты перспективного бюджета стационара в системе обязательного медицинского страхования и среднедушевых медицин­ских расходов в системе первичной медицинской помощи - в расчете на одного пациента (жителя), прикрепленного к семейному врачу.

Использование Государственного фонда занятости

Бюджет Государственного фонда занятости населения в 1997 г. со­ставлял менее 0,4% ВВП. Такое положение при нарастающей безра­ботице является неблагоприятным. Реальная потребность в ресурсах и услугах государственной службы занятости в связи с разрывом между фактическим и регистрируемым уровнем безработицы гораздо выше, чем официальная.

Уровень страховых взносов в Государственный фонд занятости увеличился за 1991-1995 гг. с 1 до 2% фонда оплаты труда, а с 1996 г. составляет 1,5% при значительном росте масштабов безработицы. Не­обходимо повысить эту ставку и ввести страховые взносы для работ­ников, а также более активно использовать бюджетные средства для финансирования программ поддержки безработных в ряде отраслей производства (например, шахтеров).

Другая проблема использования Государственного фонда заня­тости в РФ связана с корректировкой его региональных и федераль­ных частей. Это соотношение составляет примерно 80:20. Однако уро­вень безработицы имеет существенные региональные различия. В связи с этим целесообразно установить дифференцированные со­отношения региональных и федеральной частей Государственного фонда занятости в субъектах Федерации для более оперативного ре­шения острых проблем региональной безработицы.




Навигация

« Система социального страхованияРеформирование социального страхования »



Не останавливайтесь, читайте дальше:



Популярные лекции
  • По экономике
  • По финансам
  • По праву
Помощь в написании